W grudniu 2023 r. minęły dwa lata od upływu terminu na wdrożenie europejskiej dyrektywy o ochronie sygnalistów. Mimo upływu ponad czterech lat od jej przyjęcia, polski Sejm nie uchwalił ustawy implementującej. Do Sejmu nie wpłynął żaden z przygotowanych przez rząd projektów. To jednak nie oznacza, że dyrektywa nie obowiązuje i nie chroni sygnalistów. Pod pewnymi warunkami, niektóre organy czy spółki powinny ją stosować, mimo braku wdrożenia dyrektywy. Takie wnioski wynikają m.in. z wyroku Sądu Rejonowego w Toruniu z 12 lipca 2023 r. (IV P 171/22).

Skutek bezpośredni dyrektywy – co to oznacza?

Przypomnijmy – zgodnie z prawem europejskim, dyrektywy nie obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich. Są one zobowiązane do uchwalenia wewnętrznych aktów prawnych (najczęściej ustaw), które będą realizowały cele dyrektyw. W kraju stosuje się więc ustawy, nie dyrektywy. Jednak już kilkadziesiąt lat temu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnął problem braku implementacji do prawa krajowego dyrektyw europejskich i unikania w ten sposób nakładanych przez nie zobowiązań. Przyjęto, że pod pewnymi warunkami dyrektywy europejskie mogą być bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, które ich nie wdrożyły (lub wdrożyły nieprawidłowo). Wtedy sądy opierają swoje wyroki bezpośrednio na przepisach dyrektyw tak, jakby były one krajowymi ustawami. 
Pierwszym warunkiem jest bezwarunkowe i precyzyjne brzmienie przepisów dyrektywy. Muszą one wskazywać jednoznacznie na obowiązek określonego postępowania. Nie można stosować bezpośrednio przepisów, które dają ich adresatom tylko możliwość działania albo nie precyzują, jakiego postępowania wymagają. 
Drugi warunek dotyczy adresata obowiązku – muszą być one nałożone na państwo lub podmioty państwowe. Z obowiązków tych mają wynikać konkretne uprawnienia obywateli lub ich prywatnych organizacji (np. spółek). 
Wg dyrektywy, wszystkie podmioty sektora publicznego mają zostać zobowiązane do przyjęcia wewnętrznych regulaminów zgłaszania naruszeń prawa, ustanowienia kanałów zgłoszeń i zapewnienia ochrony sygnalistom. Najważniejszym środkiem ochrony jest zakaz stosowania działań odwetowych. Przepisy dyrektywy są tutaj bezwarunkowe i precyzyjne. Ich adresatem są organy państwa i „podmioty sektora publicznego”. Jednocześnie z przepisów tych wynikają konkretne uprawnienia dla obywateli – prawo dokonywania zgłoszeń, oczekiwania, że zostaną one rozpatrzone a oni sami będą chronieni przed działaniami odwetowymi. Nie powinno być wątpliwości, że te przepisy dyrektywy nadają się do ich bezpośredniego stosowania przez krajowe sądy i inne organy władzy publicznej. 

Sektor publiczny – kto ma bezpośrednio stosować dyrektywę?

Wątpliwości budzi jednak ustalenie, które podmioty należy uznać za należące do „sektora publicznego”, wobec których przepisy mogą mieć skutek bezpośredni. Bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że bezpośredni skutek dyrektywy może dotyczyć jednostek, które są emanacją państwa. Na pewno są nimi wszelkie organy władzy publicznej. Można tu wymienić ministerstwa, agencje rządowe lub samorządowe, urzędy czy inspekcje (Państwową Inspekcję Pracy, Państwową Inspekcję Sanitarną, organy samorządu terytorialnego).  We wspomnianym wyroku z 12 lipca 2023 r. Sąd Rejonowy w Toruniu uznał, że takim podmiotem jest także uczelnia publiczna. W wyrokach ETS-u uznano za emanację państwa m.in. organy podatkowe, organy porządkowe (tj. Policja, Straż Miejska, Straż Gminna, Straż Graniczna, Straż Leśna), czy jednostki publicznej służby zdrowia. Trybunał dopuścił też skutek bezpośredni dyrektywy w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa – o ile państwo posiada realny wpływ na ich działalność. Ten wpływ może się przejawiać m.in. w prawie do nominowania władz spółki czy wpływie na podejmowane przez nią decyzję. Dodatkowo, taka spółka powinna realizować zadania państwowe (np. usługi użyteczności publicznej) i mieć przez to szczególne kompetencje (np. w zakresie polityki energetycznej, jak spółki paliwowe czy węglowe). Skutek bezpośredni może więc dotykać takich podmiotów, jak Orlen, Taurus, Polskie Koleje Państwowe, Polska Grupa Górnicza, PLL LOT czy Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze. 

Skutek bezpośredni – co należy zrobić? 

Obywatele w sporach z podmiotami sektora publicznego mają prawo powołać się na ochronę wynikającą z przepisów dyrektywy o ochronie sygnalistów. Sądy mają w takim wypadku obowiązek stosować te przepisy, z pierwszeństwem przed prawem krajowym. Nie chodzi więc o to, że podmioty publiczne muszą stosować dyrektywę, czyli np. przyjąć wewnętrzne regulaminy przyjmowania zgłoszeń. Muszą jednak liczyć się z tym, że jeśli nie zastosują przepisów dyrektywy, zastosuje je sąd. 
To oznacza, że warto rozważyć pełne dostosowanie się przez podmioty sektora publicznego do dyrektywy. Dzięki temu unikną one ryzyka oceny ich postępowania z sygnalistami wg całkowicie innych zasad, niż wynikające z prawa wewnętrznego. Podczas gdy te podmioty będą stosować tylko przepisy krajowe (np. zasady wynikające z prawa do krytyki pracodawcy), sądy zastosują dalej idące (korzystniejsze dla sygnalistów) przepisy dyrektywy. Bezpieczniej byłoby więc, gdyby podmioty, wobec których można stosować dyrektywę, w pełni dostosowały się do jej przepisów. Oznacza to konieczność przyjęcia wewnętrznego regulaminu, wyznaczenia komórki organizacyjnej przyjmującej zgłoszenia, określenia zasad komunikacji z sygnalistą i jego ochrony. 

Co z sektorem prywatnym?

Już w grudniu 2021 r. podmioty sektora prywatnego zatrudniające co najmniej 250 pracowników powinny zostać objęte ustawą o ochronie sygnalistów. W grudniu 2023 r. zakres ustawy miał zostać rozszerzony na pracodawców zatrudniających powyżej 50 osób. 
Dyrektywy nie mogą mieć skutku bezpośredniego między podmiotami prywatnymi. To oznacza, że mimo niewdrożenia dyrektywy spółki prywatne nie muszą się do niej dostosowywać a sygnaliści w sektorze prywatnym nie mogą się powoływać na jej przepisy. To powoduje niepożądane zróżnicowanie sytuacji pracowników i innych sygnalistów w zależności od sektora, w którym pracują. Oczywiście, sądy mogą (i powinny) dokonywać wykładni przepisów prawa krajowego tak, aby realizować cele niewdrożonej dyrektywy. Analizując orzecznictwo polskich sądów może to oznaczać znacznie bardziej liberalne podejście do prawa pracownika do krytyki pracodawcy czy zasad współżycia społecznego. Wykładnia sądów może dążyć do tego, aby te prawa w praktyce zrównać z uprawnieniami sygnalistów wynikającymi z dyrektywy. 

Co dalej z wdrożeniem dyrektywy?

Rząd uznaje obecnie wdrożenie dyrektywy za jeden z priorytetów. Ogłoszono już (8 stycznia) nowy projekt, który w przeważającej mierze powiela rozwiązania znane z wcześniejszych propozycji. Zgłaszane są poważne uwagi do projektowanych regulacji – niepewność co do zasad powierzania przyjmowania zgłoszeń i prowadzenia postępowań przez wyspecjalizowane, zewnętrzne podmioty, system zachęt do dokonywania zgłoszeń wewnętrznych, zamiast zewnętrznych, czy termin dostosowania się do przepisów ustawy. Nowe przepisy mają zostać przyjęte już w I kwartale 2024 r. Warto śledzić proces legislacyjny, żeby w odpowiednim momencie przystąpić do wdrożenia środków przewidzianych w ustawie.